7月29日，我市以市委全面深化改革委员会办公室文件印发了《关于盘活农村集体土地资源的实施办法（试行）》（晋市改办发〔2019〕2号，以下简称《实施办法》）。现就《实施办法》出台的意义、过程、总体思路和重点内容解读如下：

一、《实施办法》出台的意义

土地是农民最重要的资产。新形势下，如何盘活农民手中的闲置土地，让土地生金，让农民增收，是破解乡村振兴与发展的重要命题。

市委、市政府出台《实施办法》重点为了解决四个问题：

一是解决农村宅基地利用粗放的问题。人口大量迁移和土地退出不畅，闲置宅基地增多；宅基地财产价值未能显化，大量土地资产处于“沉睡”状态。

二是解决土地规模经营水平不高的问题。我市绝大部分土地经营仍处于低端、低附加值的种植业，如何扩大规模经营、促进农村产业融合发展亟待破题。

三是解决农业要素市场配置不合理的问题。城乡要素流动不顺畅，大量农民涌入城镇，城镇建设用地指标紧缺；农村建设用地不能进入市场，土地资产价值未能得到充分体现。

四是解决农民内生动力发挥不充分的问题。盘活农村集体土地资源，就是要吸引工商资本助力乡村振兴，就是要把农民变股民，使农户成为规模经营参与者和独立承担经济和民事责任的社会法人，与经营主体“联产连心”，增加财产性收入和各类分红。

该《实施办法》是去年市委、市政府出台的《关于推进农林文旅康产业融合发展试点的实施意见（试行）》的配套文件，对加快推进农林文旅康产业融合发展整市试点、实施乡村振兴战略具有重大的现实意义。

二、《实施办法》出台过程

市委、市政府对《实施办法》的出台高度重视。市委书记张志川、市长刘锋多次作出批示，多次组织相关部门集体研究，逐条逐句进行把关，提出修改意见。市委政研室（市委改革办、市综改办）、农业农村局、市规划和自然资源局、林业局、金融办等市直相关部门，多次就《实施办法》的起草分别进行专题研究，并派出考察组到贵州六盘水、贵阳和四川成都等地进行考察学习。在起草过程中，我们还多次征求市四大班子及市直相关部门的意见，最后经市委深改委第三次会议审议通过，正式出台。

三、《实施办法》总体思路

主要把握了三点：一是突出先行先试。强调用改革思维处理好农村土地资源“变与不变”。不变，就是坚持农村土地承包关系并保持长久不变；变，就是在坚持基本土地制度的前提下，放活土地经营权、搞活经营方式。在不变的前提下大胆围绕农村“四块地”求变，确保改革有力推进。二是确保政策具体可行。如何在改革中盘活农村土地资源，重点是盘活农村承包地、宅基地、集体建设用地、集体林地，借鉴外地经验和做法，结合我市实际，提出了具体操作办法。三是充分保障农民权益。强调在推进改革中,充分尊重和保障农民的利益,落实农民的土地财产权，让农民成为改革红利的主要受益者。

四、《实施办法》重点内容解读

1.如何理解《实施办法》中“鼓励农村集体经济组织领办土地股份合作社，引导集体经济组织成员以土地经营权折价入股”的相关政策？

答：2017年12月27日修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》第十三条明确规定“农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资”。2015年3月27日出台的《中共山西省委办公厅山西省人民政府办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（晋办发〔2015〕13号）进一步明确指出“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业。探索建立农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地数量质量、参照当地土地流转价格计价折股。”

以土地经营权入股的农户，享受经营收益带来的分红，但同时也承担一定的经营风险。实践中，土地股份合作社一般采取“保底+分红”的方式给农户分红。在前期收益不固定的情况下，一般采取参照当地土地流转价格进行保底分红的方式来降低农户风险。在后期经营收益稳定的情况下，经营主体根据经营收益情况，在保证保底分红的前提下，给农户进行二次分红。

2.如何理解《实施办法》中“鼓励农户将承包地经营权流转给合作社、农业企业等经营主体，开展适度规模经营”的相关政策？

答：农户将承包地经营权流转给合作社、农业企业等经营主体，目前主要形式是农户将承包地经营权出租给合作社、农业企业等经营主体，每年参照农作物年产量获得相对固定的流转费用。与土地经营权入股相比，农户不承担经营风险，收益稳定。土地流转面积不是越大越好，《中共中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确指出“防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。”

3.如何理解《实施办法》中“鼓励农户在不改变承包地经营权的前提下，将承包地托管给合作社、农业企业等经营主体”的相关政策？

答：《农业部办公厅关于大力推进农业生产托管的指导意见》（农办经〔2015〕13号）文件指出，农业生产托管是农户在不流转土地经营权的条件下，将农业生产的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给专业化服务组织统一管理的农业经营方式。发展农业生产托管有利于引领普通农户参与农业现代化进程，有利于促进服务规模经营发展，有利于促进农业节本增效，有利于推进农业绿色生产发展。在实践中，服务主体和农民群众探索形成了单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管和全程托管等多种托管模式。目前，我市泽州县、高平市承担着中央农业生产托管服务试点项目，由村集体经济组织、服务型合作社和农业企业等托管服务组织与用户签订服务合同，明确服务地块、服务面积、服务内容、作业时间、质量要求、质检验收等。服务组织按照服务合同要求提供相关服务。验收后，给服务组织不超过服务价格30% 的财政补助，单季作物亩均补助不超过100元。

4．如何理解《实施办法》中“按照‘一户一宅’政策,农村居民的宅基地,可以在本集体经济组织有宅基地农户资格权的成员间转让、调剂使用”的相关政策？

答：土地管理法第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条。符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地：

（一）具有农村户口的村民无宅基地的；

（二）具有农村户口的村民确已分户，现有宅基地低于分户标准的；

（三）集体经济组织招聘的技术人员在本村落户的；

（四）回原籍经批准落户需要建住宅而无宅基地的；

（五）因公共利益需要，原宅基地收回后无宅基地的。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。根据规定，对历史上形成的一户多宅和各种原因如迁移、异地扶贫搬迁建新未退旧、采空区治理、地灾治理所形成的闲置宅基地。根据当时的政策有偿或无偿的退出后，调整给具备实施办法第三十八条所列情形的农户使用。

为了鼓励一户一宅的政策落实,可以实行宅基地有偿使用、竞价择位等办法，对宅基地实行增量节约有奖，存量退出有偿的办法。

5.如何理解《实施办法》中“支持农村居民利用现有宅基地和自有房屋从事生产经营活动”的政策？

答：农村宅基地可以开发休闲农业、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、农事体验。也可和创意农业、和农业体验相结合、和学生农业科普研究相结合。

6．如何理解《实施办法》中“村集体经济组织在村民委托后可统一流转农村宅基地和农民房屋使用权，委托第三方经营，集体、个人可按约定获取收益”的相关政策？

答：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。农村集体合作社可以将村内闲置农房集中流转到合作社进行规模经营，或通过引进工商资本合作经营。农户、合作社、工商资本按比例分成。

7．如何理解《实施办法》中“在保证农村居民户所有居的情况下，鼓励工商资本通过入股、联营、租赁等方式，对现有宅基地、农房进行改造、改建，兴办农林文旅康相关产业”的相关政策？

答：2017年1号文件指出多渠道筹集建设资金，大力改善休闲农业、乡村旅游、森林康养公共服务设施条件。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的“田园综合体”。

《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系意见》指出建立工商资本入乡促进机制。引导工商资本为城乡融合发展提供资金、产业、技术等支持。鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域。

农民可以自由引入工商资本，对个体农房进行改造和经营，也可以通过合作社以一对多的形式引进工商资本，对全村能集中连片的闲置农户实行改造后，以入股、联营、租赁的方式进行经营。但一定要注意保障各方利益，特别是宅基地的集体所有权不受损，农户的农宅资格权、房屋所有权不能受损，农民利益不受损，这是一条红线。

8．如何理解《实施办法》中“村集体经济组织可以利用农村集体经营性建设用地、废弃的集体公益性建设用地，兴办集体企业或与其他单位、个人入股合办企业，按约定获取收益”的相关政策？

答：农村集体经济组织可以使用本村集体土地，不需征用，不需招拍挂，可以以集体土地占地方式兴办企业，或与其他单位、个人，以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。土地审批由市级人民政府批准或由泽州、高平、阳城县级政府批准即可。

9．如何理解《实施办法》中“村集体经济组织可以对各类闲置建设用地复垦利用，形成的建设用地指标，可优先在本县（市、区）范围内调剂使用，按约定获取收益”以及“新增耕地节余指标，增减挂钩节余指标可在全省入市交易（工矿废弃地复垦节余指标，参照省指标交易办法可在全市交易），按约定获取收益”的相关政策？

答：2019年1号文件指出开展闲置宅基地复垦试点，允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业。

全省也于2017年开展了闲置凋敝宅基地整治试点。村庄整治一般要遵循以下原则：一是因地制宜、合理利用的原则，要做到“宜建则建、宜耕则耕、宜林则林、宜牧则牧”。二是符合规划，规范实施的原则。整治要符合相关整治规划、利用符合国土空间规划（土地利用总体规划和建设规划）。三是注重生态、质量、数量三位一体原则。要起到优化土地利用结构，提高土地利用效率，保护和改善生态环境的作用。

《山西省土地指标交易调剂暂行办法》对指标交易有明确规定。对村庄整理和形成的补充耕地指标、拆旧复垦区、历史遗留工矿废弃地复垦等项目形成的新增耕地节余指标，增减挂钩项目、拆旧复垦区所复垦耕地面积扣除项目区用于农民安置等用地指标后，节余的增减挂钩指标可以在全省通过省级交易平台进行跨市县行政区域公开竞价交易使用。我市和各县可参照其办法，借鉴成都等外地经验，将该交易纳入农村产权交易平台，进行交易。

10．如何理解《实施办法》中“市、县（市、区）城市规划区之外的其他区域，可以推广泽州县集体经营性建设用地入市经验”的相关政策？

答：农村集体经营性建设用地入市是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定的工矿、仓储、商服等经营性用途的土地，通过就地入市、调整入市、城中村、村庄整治入市的三条途径。以出让、租赁、作价（出资）入股三个方式，赋予转让、出租、抵押等权能，实现与国有土地同权同价。

泽州县已实现途径、方式、用途的全覆盖试点，很多做法可以借鉴。

11．如何理解《实施办法》中“集体经营性建设用地征收补偿费，村级留成部分可以作为股金进行分红，也可兴办产业，按约定获取收益”的相关政策？

答：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定村集体对土地补偿费和由村集体进行人员安置的安置补助费可归村集体按规定支配。结合农村“三变”改革，这部分资金可以作为股金，由全体村民或特定人员进行分红。

另外，对于征地补偿参照可以由县政府规定实行区片地价，土地补偿+粮食补助，征地补偿资金代管，征地补偿基金和留地留物业等形式进行多元补偿。

12．如何理解《实施办法》中“在不改变林地集体所有和林地用途的前提下，允许集体林权公开、公平、有序流转，促进林业适度规模经营”的相关政策？

答：这主要是为解决林权改革后，一家一户的经营模式，都是无劳力无资金无技术，绝大多数是搁置不管没有经营，也没有任何收入的问题，流转给有经营能力的大户或者企业后可以有一定的租金、劳务或者分红等收益。涉及4个概念：

林地所有权：分为国家所有和集体所有两种。集体林地就是林地所有权为村集体，集体林地流转不得改变林地所有权性质。

林地用途：就是只允许种植树木，不能擅自修建变成建设用地，也不能开垦为耕地种粮食等。

集体林权：包括村集体经营林地的所有权和使用权、林木的所有权和使用权；村民家庭承包林地的使用权、林木所有权和林木使用权，或其他承包方式的林地使用权、林木所有权和使用权。

流转方式：转包、互换、出租、转让、入股、抵押。

公益林（起保护生态环境的林地，主要是位于25度以上陡坡，水源地、自然保护区、森林公园等范围的林地）不能转让，抵押受限；商品林（培育木材、果品、药材、油料、烧柴的林地）不受限制。

这一条就是说，集体所有权和林地用途不变是集体林权流转的前提，集体统一经营的林地，家庭承包到户、其他承包方式的林地可以公开、公平出让。特别要指的是集体统一经营的林地，必须经过三分之二全体村民或者三分之二村民代表同意，才可流转，这样就避免了过去村干部暗箱操作，导致的流转费价格过低、时间过长、面积过大，侵害了大多数群众的利益。适度规模经营就是考察流转受让方的经营能力，避免林地闲置、炒作流转、或者另有其他恶意套取贷款等不良动机。

13．如何理解《实施办法》中“允许一级国家公益林以外的公益林采取转包、出租、入股等方式流转，在不破坏植被的前提下，适度发展林下种植业、养殖业、采集业或森林旅游、森林康养等”的相关政策？

答：这是林地开发利用的主要方向，不搞大挖大填，不搞大拆大建，不搞破坏式种养，不搞掠夺式采摘，合理适度开发利用。林地分为公益林地和商品林地。公益林地又分为国家级公益林地和地方公益林地。国家级公益林地又分为一级和二级。国家一级公益林地管理最为严格，禁止进行任何开发。我市的国家一级公益林全都位于5个自然保护区的核心区和缓冲区，也就是说不能开发利用。二级公益林地和地方公益林林地允许适度开发，但不能破坏树木和植被，所以要强调适度开发。比如养殖业，一定范围内放养的鸡、猪等不能太多，太多了植被就会破坏，景观也会受到破环。森林康养在一定范围内不能有过多的人，人太多了践踏、污染等环境问题就会出现，诸如此类，不能持续发展下去。森林康养是一个朝阳产业，特别是随着经济和生活水平的提高，人们对森林康养的需求越来越旺，希望大家科学利用合理开发。

14．如何理解《实施办法》中“允许村集体、村民或项目单位购买宅基地复垦后新增加的林地指标，优先在集体林地内置换、调剂相同面积的集体林地用于农林文旅康项目建设”的相关政策？

答：这条政策主要是基于解决建设用地指标、增加农民收入、改善农村环境、又不减少森林资源、不降低环境质量而制定的。农林文旅康产业主要建设在森林资源好的山区，山区群众有的村庄住宅已经凋敝，而复垦后不仅可以增加建设用地指标，还可以使村集体村民得到财产性补偿，复垦以后既可以栽植特色经济林，使农民依托康养区域增加收入，还可以保证我们的森林资源不减少，村庄周边环境质量不降低，这是“一举四得”的好事，对乡村振兴具有重大意义。目前我市正在阳城蟒河进行点状供地占补平衡试点。所以，只要购买了林地指标，就可以优先在林地内置换林地，但仍要办理征占用林地手续。

15．如何理解《实施办法》中“允许森林康养项目区8.5米以下的道路结合林区道路、防火通道建设。2米以下康养步道在不采伐树木、不影响乔木生长的前提下，可不办理林地审核审批手续”的相关政策？

答：这是从简化审批程序制定的。8.5米以下的道路结合林区道路、防火通道建设，由县林业局审批。2米以下的康养步道不办理审核审批手续，前提是不采伐树木、不影响乔木生长，尽量使用木栈道、砾石路面或其他生态材料，不影响自然景观，与原生态相协调。

16.如何理解《实施办法》中“支持金融机构开展农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权、商品林林权、生态公益林经营权抵押贷款和公益林收益权质押贷款等业务”的相关政策？

答：开展农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权、林权等抵押贷款是推进乡村振兴发展战略中，解决农业农村发展融资难、担保难、抵押难的创新举措。根据银保监会等有关部委的相关政策办法，我市明确以农商行、农信社等地方法人金融机构为主体，在农林文旅康产业融合发展试点地区开展探索。具有完全民事行为能力、生产经营正常、无不良信用记录的农户、农业经营主体或农村经济组织，通过不同方式依法取得以上四种权属，在产权明晰、已确权颁证和可入市流通的基础上，经有效价值评估，可就发展产业的融资需求向当地农商行、农信社等金融机构提出以上“四权”抵押贷款申请。受理业务的金融机构统筹考虑借款人的生产经营情况、信用状况、借款需求与偿还能力、用于抵押权属的评估价值等因素，依据市场化原则，合理自主确定借款人的贷款抵押率、贷款期限、利率和实际额度。

需要特别说明的是，以上农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权和林权，权属不清或存在争议的、未依法登记确权而取得权属证书的、被司法机关依法查封的和被纳入国家、省市征地拆迁范围的不能进行抵质押。

各县（市、区）政府建立贷款风险补偿和贷款贴息机制，鼓励农商行、农信社等金融机构开展农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权、林权等抵押贷款业务。

17．如何理解《实施办法》中“乡镇政府组织编制村庄规划和产业发展控制性规划（除特殊规定外，原则上200人以下的行政村不再保留），报县（市、区）政府批准后实施”的相关政策？

答：按照有关文件精神，在我市村庄规划中，涉省、市界线的行政村不撤；国家级、省级历史文化名村、传统村落、古村落不撤；涉及农林文旅康建设项目的行政村不撤。其余少于200人以下的行政村原则上不再保留，建立大村或中心村。达到“富村带穷村、强村带弱村、大村带小村”的目的。

初步统计，目前我市200人以下行政村55个，根据省委、省政府文件精神，将制定方案实施撤并工作。

18．如何理解《实施办法》中“探索坡地村镇点供用地和混合用地等模式，有效盘活、整合、利用乡村零星分散存量建设用地”的相关政策？

答：国务院《关于促进乡村振兴的指导意见》指出“探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地。“在年度新增建设用地计划指标中安排一定比例支持乡村新产业新业态发展，探索实行混合用地等方式”。

所谓点供用地是浙江省在探索“坡地村镇”建设过程中探索出来，四川等省借鉴并发展的一种新的供地方式，现在全国仍在探索阶段。它的含义是在城镇开发边界（城镇建设用地扩展边界）以外，又不适合成片开发建设的地区，根据地域资源承载力、区位条件和发展潜力，结合项目区块地形地貌特征，以及建（构）筑物占地面积等点状布局，按照建多少、转多少、征（占用）多少的原则点状报批，根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应。

浙江的做法是在项目区内画三个圈。一是既征又转圈。即建筑用地和原来的报批一样。二是只征不转圈。在建筑周围必须为项目服务的房前屋后的绿地草地征为国有农用地，由项目单位租用。三是不征不转圈。在项目区内可以保留的生态用地（特别是生态林地、水域等）保留原用途，项目单位直接租用村集体的，这样大大高效利用了建设用地指标，有力促进农村新业态的发展。

关于混合用地也在探索阶段，我们在与外地交流过程中，得出的结论是：主要指用于农村新产业、新业态融合一、二、三产业项目的用地。我们可以探索。

19．如何理解《实施办法》中“可以预留不超过5%的建设用地机动指标，满足村民居住、农村公益设施、零星分散的农村新产业新业态等用地需求”的相关政策？

答：主要指在乡村规划中，探索留白机制，对在规划时不能确定具体位置的项目预留下空间。

20．《实施办法》中对加快确权颁证工作有哪些要求?

答：确权颁证是农村产权制度改革和金融支撑的前提。我市作为全省农村集体产权制度改革的整市试点，截止6月底，已经开展承包地确权登记颁证工作的村数为2188个。全市完成合同签订的村数2140个，占总村数的97.8%；完成颁证任务的村2105个，占总村数的96.2%，年底前，全市农村承包地实现应确尽确，证书发放到农户。同时，农村集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体林地、林权等确权颁证工作也要加快推进。（供稿：晋城市委政研室）